Tính tất yếu khách quan của việc chuyển từ Chính phủ điều hành sang Chính phủ kiến tạo ở nước ta hiện nay

(ĐHVO). Qua hơn 30 năm đổi mới, nền kinh tế, chính trị, xã hội nước ta đã đạt được nhiều thành tựu nổi bật; trong đó sự đổi mới về thể chế kinh tế, cũng như những cải tổ chính trị đã đưa đến sự phát triển mạnh mẽ nền kinh tế trong nước. Hệ thống chính trị Việt Nam trên thực tiễn đã ít nhiều chuyển đổi từ chính phủ điều hành sang chính phủ kiến tạo thể hiện ở việc đã bắt đầu chuyển đổi từ mô hình chuyên chính sang mô hình chính trị một đảng thống lĩnh.

Qua hơn 30 năm đổi mới, nền kinh tế, chính trị, xã hội nước ta đã đạt được nhiều thành tựu nổi bật; trong đó sự đổi mới về thể chế kinh tế, cũng như những cải tổ chính trị đã đưa đến sự phát triển mạnh mẽ nền kinh tế trong nước. Hệ thống chính trị Việt Nam trên thực tiễn đã ít nhiều chuyển đổi từ chính phủ điều hành sang chính phủ kiến tạo thể hiện ở việc đã bắt đầu chuyển đổi từ mô hình chuyên chính sang mô hình chính trị một đảng thống lĩnh. Đảng Cộng sản Việt Nam tuy vẫn là đảng chính trị hợp pháp duy nhất đang hoạt động tại Việt Nam nhưng quyền lực chính trị không còn tuyệt đối tập trung và thống nhất như trước nữa. Đảng Cộng sản Việt Nam dần nhận ra rằng để hình thành một chính phủ kiến tạo phát triển thì cần phải kiểm soát quyền lực nhà nước bằng pháp luật. Để làm được điều đó thì cần phải có sự phân chia quyền lực ở một mức độ nhất định nào đó giữa trung ương và địa phương, giữa các nhánh quyền lực trong bộ máy nhà nước, và thừa nhận sự hiện diện của xã hội dân sự.

Trong xu thế biến đổi không ngừng trên thế giới hiện nay, dưới tác động của cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư (4.0) đã mở ra nhiều thời cơ và vận hội mới cho Việt Nam. Vì vậy, đối với nước ta hiện nay việc nhìn thẳng vào thực tế, xem xét, đánh giá để chỉ ra những điểm hạn chế của chính phủ điều hành, từ đó khắc phục và chuyển từ chính phủ điều hành sang chính phủ kiến tạo là việc làm hết sức cần thiết, phù hợp với xu thế khách quan, với hoàn cảnh lịch sử để thúc đẩy đất nước phát triển nhanh, bền vững.

1. Những hạn chế của chính phủ điều hành ở Việt Nam trong thời gian qua

Thứ nhất, bộ máy nhà nước can thiệp quá sâu vào các hoạt động của thị trường. Hiện nay, Việt Nam về cơ bản đã có một nền kinh tế thị trường nhưng nhà nước vẫn còn can thiệp trực tiếp vào sự vận hành của quá nhiều lĩnh vực kinh tế mà lẽ ra tư nhân hoàn toàn có thể đảm nhận. Khu vực doanh nghiệp nhà nước còn quá lớn, mặc dù rất nhiều doanh nghiệp làm ăn kém hiệu quả nhưng nhà nước vẫn ôm đồm cung cấp trực tiếp các dịch vụ công thay vì tổ chức và mua dịch vụ công. Do mải ôm đồm những hoạt động sản xuất kinh doanh trực tiếp dẫn đến việc Nhà nước bỏ quên nhiều nhiệm vụ mà hệ thống hành chính ở mọi nơi trên thế giới đều phải thực hiện như an ninh, trật tự, bảo vệ môi trường, giáo dục phổ thông và dịch vụ y tế. Nhìn chung, hiệu quả quản trị nhà nước của Việt Nam thấp hơn nhiều so với mức trung bình của thế giới.

Thứ hai, bộ máy hành chính nhà nước chưa thu hút được đội ngũ kỹ trị. Mặc dù bộ máy hành chính nhà nước Việt Nam đã có nhiều nỗ lực để hình thành đội ngũ công chức kỹ trị tinh anh như xây dựng các chương trình đào tạo cán bộ nhà nước, gửi cán bộ ra nước ngoài học, yêu cầu chứng chỉ, bằng cấp, thi tuyển công chức, nâng bậc công chức, v.v… nhưng vẫn không thu hút và giữ chân được người tài phục vụ nhà nước. So sánh với các nhà nước có hệ thống chính trị một đảng thống lĩnh thành công như Đài Loan và Nhật Bản, thì nguyên nhân chính ở đây là bộ máy hành chính nhà nước của Việt Nam song trùng chức năng với hệ thống Đảng Cộng sản Việt Nam, do đó dẫn đến việc chính trị hóa các hoạt động kỹ trị. Bởi vì chỉ những Đảng viên mới được bổ nhiệm vào các vị trí quản lý, nên những người giỏi muốn tham gia vào bộ máy nhà nước nhưng lại không muốn tham gia vào hệ thống chính trị sẽ không được trọng dụng. Từ đó không thu hút được người có năng lực thực sự vào bộ máy nhà nước, nên dẫn đến bộ máy nhà nước cần nhiều người để thực hiện các nhiệm vụ hành chính. Bên cạnh đó, bộ máy chính trị gắn chặt với bộ máy hành chính nhà nước, nên dẫn đến sự song trùng chức năng giữa các cơ quan đảng và nhà nước. Đây là lý do dẫn đến bộ máy nhà nước rất cồng kềnh hiện nay. Bộ máy cồng kềnh dẫn đến hệ quả là lương công chức thấp, và không thu hút được người có năng lực vào làm trong lĩnh vực nhà nước.

Thứ ba, còn thiếu nhiều cơ chế giải trình chéo giữa các nhánh quyền lực nhà nước. Ở Việt Nam, giữa ba nhánh quyền lực của Nhà nước lập pháp, hành pháp và tư pháp vẫn chưa có những cơ chế giải trình hữu hiệu về quyền lực của nhau. Chính phủ mới chỉ chịu trách nhiệm chất vấn định kỳ trong hai kỳ họp quốc hội. Tuy nhiên, các chất vấn thường khá dàn trải và chưa có tính ràng buộc giải quyết vấn đề. Các hoạt động tư pháp cũng phải gửi các báo cáo định kỳ tới Ủy ban tư pháp của quốc hội, và ủy ban này sẽ thẩm định mức độ tin cậy của các báo cáo. Hình thức giải trình này rất kém công khai và càng không có tính ràng buộc.

Thứ tư, bộ máy tư pháp ở nước ta thiếu tính độc lập, dẫn đến không thể kiểm soát được việc lạm dụng quyền lực của các cơ quan nhà nước. Nhìn vào các quốc gia có một đảng thống lĩnh thành công, chúng ta thấy rằng bộ máy hành pháp và lập pháp có thể phối hợp chặt chẽ với nhau để hình thành các bộ luật phù hợp với thực tiễn thì bộ máy tư pháp phải hoàn toàn độc lập và liêm chính với các nhánh quyền lực kia. Ở Việt Nam, do thiếu vắng hệ thống tư pháp độc lập, dẫn đến tình trạng tham nhũng tràn lan bất chấp việc Đảng và Chính phủ đã đưa ra nhiều thiết chế chống tham nhũng.

Thứ năm, chưa có luật điều chỉnh hoạt động của Đảng Cộng sản Việt Nam. Hiện tại Đảng Cộng sản Việt Nam là đảng chính trị hợp pháp duy nhất hoạt động tại Việt Nam. Tuy Đảng Cộng sản Việt Nam tuyên bố là Đảng và mọi đảng viên đều hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp, pháp luật và chịu trách nhiệm về các hoạt động của mình, nhưng cho đến nay vẫn chưa hề có một đạo luật nào quy định Đảng, các cấp ủy đảng, Đảng viên được làm gì và không được làm gì trong quan hệ với các cơ quan nhà nước. Thiếu vắng đạo luật chế định hoạt động của Đảng Cộng sản Việt Nam sẽ khiến cho các cấp ủy đảng tham gia trực tiếp vào những công việc sự vụ thuộc thẩm quyền của các cơ quan nhà nước nhưng lại không phải chịu trách nhiệm về mặt pháp lý. Do đó, dẫn đến tình trạng đổ lỗi cho nhau giữa các tổ chức và cá nhân, dẫn đến chỉ có tập thể chịu trách nhiệm còn cá nhân không phải chịu trách nhiệm.

Bên cạnh đó, trách nhiệm giải trình của hệ thống chính trị đối với xã hội còn yếu kém. Nước ta hiện nay đang thiếu cơ chế giải trình cả trực tiếp (trưng cầu dân ý, bầu cử cạnh tranh) và gián tiếp (tạo điều kiện cho các tổ chức đại diện độc lập phát triển). Điều này khiến cho quyền lực nhà nước không chịu sự giám sát chặt chẽ của người dân và các nhóm đại diện trong xã hội, dễ dẫn đến tình trạng lạm quyền, hoạt động không hiệu quả, tham nhũng, hối lộ ở một bộ phận trong bộ máy nhà nước. Nước ta hiện nay cũng chưa xây dựng được hệ thống giám sát độc lập.

Mặc dù các hiến pháp năm 1992, năm 2013 đều đảm bảo tôn trọng các quyền cá nhân nhưng một số quyền lại chưa được luật hóa cụ thể, khiến cho người dân trên thực tế chưa được thừa hưởng những quyền đó (quyền lập hội, quyền trưng cầu dân ý, quyền biểu tình). Điều này làm cản trở sự phát triển của hệ thống các tổ chức xã hội dân sự – tổ chức có vai trò rất quan trọng trong việc đảm bảo trách nhiệm giải trình của bộ máy nhà nước.

Từ những hạn chế đó, dẫn đến hoạt động của chính phủ điều hành trong thời gian quan mặc dù đã đạt được những kết quả nhất định, song so với những kỳ vọng, mong mỏi của người dân thì về cơ bản vẫn chưa đáp ứng được. Vì vậy, việc chuyển sang chính phủ kiến tạo là một việc làm mang tính cấp thiết hơn bao giờ hết.

2. Chính phủ kiến tạo – khắc phục những hạn chế của chính phủ điều hành

Theo tác giả Hoàng Phê trong từ điển Tiếng Việt đã đưa ra khái niệm Chính phủ: “là cơ quan hành pháp và hành chính cao nhất của một nước, thực hiện công việc quản lý nhà nước ở cấp trung ương. Ví dụ: Lập Chính phủ, Chính phủ phải báo cáo Quốc hội”[1].

Hiến Pháp của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2013) tại chương VII, điều 94 chương quy định về chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ có định nghĩa Chính phủ như sau: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước”[2].

Kiến tạo: “là xây dựng nên như kiến tạo nền hòa bình. Địa kiến tạo là kiến trúc của một phần hoặc toàn bộ vỏ trái đất. Vùng có kiến tạo địa chất phức tạp. Kiến tạo học: môn học nghiên cứu về kiến trúc của một phần hoặc toàn bộ vỏ trái đất” [3]. Thuật ngữ kiến tạo này gần đây được thường xuyên sử dụng “chính phủ kiến tạo, chính phủ hành động, chính phủ phục vụ, chính phủ liêm chính”. Đặc biệt trong đó, cụm từ “chính phủ kiến tạo” là một khái niệm khá mới trong tiếng Việt, rất hay, sâu sắc và cũng là một sáng tạo. Với ý nghĩa mới như vậy của cụm từ này khá khó dịch sang tiếng Anh (ngôn ngữ của hội nhập toàn cầu). Việc làm như thế nào để vừa dịch đúng nhưng lại truyền tải một cách có cô đọng nhất nội hàm của nó là một việc khó.

Theo quan điểm của Acemoglu và Robinson (2012) trong tác phẩm của mình, một đất nước muốn trở nên giàu có thì cần xây dựng một cơ chế thị trường đầy đủ cũng như thừa nhận và bảo hộ cho sở hữu tư nhân, tự do kinh doanh, v.v… từ đó khuyến khích sự tham gia của đại đa số dân chúng vào các hoạt động kinh tế, sử dụng tốt nhất trình độ năng lực của con người và giúp cá nhân thực hiện được mong muốn của mình [4].

Có thể nói đây là căn nguyên cơ bản để đất nước phát triển giàu mạnh, thuật ngữ Chính phủ (Nhà nước) kiến tạo phát triển được đưa ra lần đầu bởi Chalmers Ashby Johnson (1982). Theo ông, nhà nước kiến tạo phát triển là một mô hình quản lý nhà nước, trong đó nhà nước đề ra các chính sách mang tính định hướng phát triển, tạo môi trường và điều kiện cho các thành phần kinh tế phát huy mọi tiềm năng trong môi trường cạnh tranh và hội nhập quốc tế; tăng cường giám sát để phát hiện các mất cân đối có thể xảy ra, bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô. Thuật ngữ này được đưa ra để mô tả những nét đặc trưng của đất nước Nhật Bản sau chiến tranh Thế giới lần thứ II, tư tưởng này được Amsden (1989), Wade (1990) cũng như Evans (1995) phát triển thêm tư tưởng này khi phân tích vào một số trường hợp cụ thể tại một số mô hình khác ở châu Á như Hàn Quốc, Đài Loan, v.v… Nhiều nhà kinh tế học cho rằng nhà nước kiến tạo phát triển là mô hình phát triển kinh tế phù hợp nhất với các nước công nghiệp hóa muộn. Đây là một mô hình phát triển kinh tế phức tạp, với nhiều đặc trưng quan trọng, trong đó với mô hình này nhà nước tham gia tích cực vào việc thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế thay vì để thị trường tự vận hành. Tư tưởng về nhà nước kiến tạo phát triển ở giai đoạn đầu nhấn mạnh đến vai trò can thiệp của nhà nước bao gồm cả định hướng, mục tiêu phát triển như công nghiệp, nông nghiệp, xuất khẩu, v.v… kết nối các cơ quan nhà nước lẫn các doanh nghiệp tư nhân để thực hiện các mục tiêu đề ra; ở các giai đoạn tiếp theo, nhất là trong những thập niên đầu của thế kỷ XXI, trong bối cảnh của toàn cầu hóa ngày càng mạnh mẽ thì vai trò tích cực can thiệp của nhà nước trong mô hình nhà nước kiến tạo đã ngày càng giảm nhẹ (softer version), trong đó nhà nước tập trung chủ yếu vào việc nâng cao năng lực của nhà nước (enhance) để quản trị cũng như thúc đẩy sự phát triển của thị trường thông qua các biện pháp để ổn định cho sự phát triển, giảm thiểu các yếu tố bất định trong nền kinh tế, giảm các chi phí phát sinh không cần thiết cho nhà nước, người dân và doanh nghiệp, v.v…[5] Hơn nữa Chính phủ kiến tạo còn là Chính phủ phải dũng cảm, đương đầu, dám làm, dám chịu trách nhiệm trước người dân (người đóng thuế và là chủ nhân thật sự của Chính phủ). Chính phủ kiến tạo còn phải là một mô hình Chính phủ hiệu quả, tinh gọn và liêm chính từ trung ương đến các cấp chính quyền địa phương. Chính phủ kiến tạo phải sử dụng tốt từng đồng thuế của người dân, vận dụng có hiệu quả mọi nguồn lực để phục vụ phát triển. Chính phủ liêm chính, kiến tạo phải là một Chính phủ không có tham nhũng, thực hiện tốt công tác cải cách hành chính, phục vụ ngày càng tốt hơn nhu cầu của người dân và doanh nghiệp.

Đối với Việt Nam hiện nay, việc xây dựng chính phủ kiến tạo là một  tất yếu khách quan bởi vì:

Một là, Chính phủ kiến tạo phát triển sẽ nắm vai trò quan trọng và quyết định cho sự phát triển bền vững của mỗi quốc gia.

Trong thực tế đã cho thấy bất cứ nền kinh tế nào trên thế giới cũng tồn tại bàn tay vô hình, tức quá trình tự vận động của nền kinh tế thị trường và bàn tay hữu hình, sự can thiệp, định hướng của nhà nước. Nhà nước kiến tạo phát triển sẽ cân bằng hai yếu tố bàn tay vô hình và bàn tay hữu hình đó. Để hiểu rõ hơn vai trò của nhà nước kiến tạo phát triển đối với lĩnh vực kinh tế nói riêng, các lĩnh vực khác nói chung, nhiều nhà kinh tế đặt ra các giả định về sự có mặt của nhà nước trong hoạch định chính sách kinh tế.

Nhà nước nắm vai trò trung tâm trong quá trình phát triển kinh tế
Rõ ràng rằng, một nhà nước kiến tạo phát triển phải là đưa ra được các chính
sách vĩ mô đúng đắn, nắm vai trò chủ đạo trong định hướng nền kinh tế. Tuy nhiên, dù nắm vai trò chủ đạo nhưng nhà nước không hạn chế sự phát triển của các chủ thể khác của nền kinh tế mà giữ nhiệm vụ kiến tạo phát triển cho các chủ thể đó. Khi đi theo hướng kiến tạo phát triển, nhà nước chi phối về chiến lược đầu tư phát triển. Nhà nước kiến tạo phát triển phải hài hòa giữa các chính sách kinh tế và sự vận động tự nhiên của nền kinh tế, tức là định hướng chứ không áp đặt lên nền kinh tế. Để làm được điều đó, nhà nước kiến tạo phát triển cần có những công cụ và chính sách phát triển đặc thù, trong đó có hai công cụ quan trọng nhất là: công cụ tài chính: nhà nước phải sở hữu và chi phối hệ thống ngân hàng – thông qua các ngân hàng thương mại nhà nước, đồng thời chủ động quản lý ngân sách trung ương một cách tập trung (bao gồm cả ODA); và công cụ doanh nghiệp: nhà nước phải chi phối hoạt động của một số doanh nghiệp quy mô lớn trong các ngành kinh tế quốc dân quan trọng. Về chính sách phát triển thì quan trọng nhất là chính sách công nghiệp với định hướng tập trung mọi nguồn lực để ưu tiên phát triển bằng được các ngành công nghiệp then chốt có tầm quan trọng chiến lược và lâu dài đối với đất nước.

Hai là, Chính phủ kiến tạo xây dựng hệ thống cán bộ công chức và tổ chức hành chính nhà nước hoạt động một cách chuyên nghiệp, hiệu quả dựa trên chế độ tuyển dụng nhân tài mà không phải tìm “người nhà” và các “lợi ích nhóm”.

Nhà nước kiến tạo phát triển xây dựng một bộ máy công vụ theo hướng rõ người, rõ việc, rõ trách nhiệm. Chế độ tuyển dụng công chức và phân bổ nhân lực minh bạch, công khai, đúng người đúng việc. Hệ thống hành chính trong nhà nước kiến tạo phát triển được vận hành một cách hiệu quả, nhanh gọn, khoa học và linh động. Lý do là bởi sự thành bại của chính sách còn do yếu tố con người, còn do khả năng tiến hành nhanh gọn và chính xác các thủ tục hành chính trong khâu tổ chức thực hiện và việc triển khai hiệu quả đến đâu trong thực tế. Do vậy, một nhà nước kiến tạo phát triển phải là một nhà nước gần dân, hạn chế tối đa hiện tượng cán bộ nhũng nhiễu, lãnh đạm trước việc nước, việc dân; nhà nước kiến tạo và phục vụ cho lợi ích của nhân dân.

Ba là, Nhà nước có sự chủ động phối hợp chặt chẽ với doanh nghiệp và người dân để thực hiện những chương trình phát triển chung trong chính sách phát triển kinh tế.

Quá trình kiến tạo phát triển đặt trọng tâm vào phát triển kinh tế, trong đó mũi nhọn là phát triển công nghiệp. Tuy nhiên, vấn đề chọn ngành công nghiệp nào để tập trung phát triển và phát triển như thế nào lại là một câu hỏi lớn. Đặc trưng quan trọng của nhà nước kiến tạo phát triển là tạo mối liên hệ chặt chẽ giữa doanh nghiệp, nhà nước và người lao động nhằm đạt được các mục tiêu phát triển vĩ mô, đảm bảo lợi ích kinh tế cho doanh nghiệp và người lao động đồng thời tối đa hóa phúc lợi xã hội. Muốn thực hiện được các mục tiêu ấy, nhà nước kiến tạo phát triển vừa làm công tác hoạch định các chính sách kinh tế vĩ mô, vừa làm công tác định hướng, hỗ trợ các doanh nghiệp trong sản xuất kinh doanh, từ đó xây dựng mối liên hệ bền vững giữa các chủ thể trong nền kinh tế. Nhà nước sẽ chủ động sử dụng các tập đoàn kinh tế lớn để thực hiện các chương trình đầu tư quốc gia.

Bốn là, Chính phủ kiến tạo phát triển xây dựng và hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật hoàn chỉnh.

Đối với bất kỳ nhà nước nào, hệ thống chính sách và luật pháp cũng rất quan trọng. Đặc biệt với nhà nước kiến tạo phát triển, quá trình hoàn thiện thể chế và luật pháp rất cần thiết cho sự phát triển bền vững của một quốc gia, nhất là khi nhà nước có sự can thiệp sâu vào quá trình phát triển của nền kinh tế. Nhà nước kiến tạo phát triển xây dựng một hệ thống chính sách sắc bén, hiệu quả và luật pháp cụ thể, rõ ràng và ổn định, thông qua các văn bản pháp luật, các quy định, nghị định, v.v…

Hệ thống chính sách và luật pháp của nhà nước kiến tạo phải thường xuyên được phát triển, sửa đổi bổ sung cho phù hợp với những yêu cầu mới của sự phát triển. Hệ thống pháp luật của nhà nước kiến tạo phát triển không chỉ là công cụ đảm bảo sự tuân thủ luật pháp, mà còn là sự hướng dẫn thực hiện đúng và tốt các vấn đề phức tạp của xã hội. Bên cạnh đó, nhà nước kiến tạo phát triển còn có những đặc trưng khác như đòi hỏi sự quyết tâm và kiên định của lãnh đạo nhà nước; năng lực của nhà nước trong điều tiết các thế lực và lợi ích tư nhân, nhập khẩu các chính sách định hướng, chú trọng sự phát triển đồng bộ giữa các lĩnh vực kinh tế, xã hội, cũng như cân bằng tốc độ phát triển giữa thành thị và nông thôn, v.v…

Như vậy có thể thấy rằng, chính phủ kiến tạo ở đây là công bộc của dân, tính chất kiến tạo của chính phủ phải thực sự là bản chất của một nền dân chủ, do vậy mọi quyền lực của nhà nước thực sự thuộc về nhân dân và vì dân mà phục vụ, một chính phủ phải thực liêm khiết, tận tâm, phải tạo cơ hội cho tất cả mọi người và doanh nghiệp cùng phát triển, phục vụ nhân dân cũng như chịu sự giám sát của pháp luật và người dân. Với những lý do như vậy nên việc chuyển từ chính phủ điều hành sang chính phủ kiến tạo ở Việt Nam hiện nay là một tất yếu khách quan, phù hợp với quy luật phát triển chung của nhân loại.

Nguyễn Thị Thùy Linh