(ĐHVO). “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ đáp ứng yêu cầu tinh gọn, có hiệu lực, hiệu quả” xác định phải tinh giản tổ chức, bộ máy gắn với tiếp tục phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, phương thức hoạt động của các tổ chức; thực hiện kiêm nhiệm một số chức danh và tinh giản biên chế trong toàn hệ thống chính trị. Trên cơ sở đó, tinh giản số cán bộ được hưởng lương và phụ cấp. Chủ trương nhất thể hóa các chức danh đã giúp cán bộ rèn luyện, phấn đấu và trưởng thành, nâng cao trình độ, năng lực, khả năng tư duy toàn diện, tính quyết đoán, tự chịu trách nhiệm trước tập thể.
1. Sự cần thiết của việc nhất thể hóa các chức danh lãnh đạo.
Thực hiện “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ đáp ứng yêu cầu tinh gọn, có hiệu lực, hiệu quả”, những năm qua, chúng ta đã tích cực, chủ động từng bước cụ thể hóa một cách linh hoạt, sáng tạo và tổ chức thực hiện có hiệu quả những chủ trương, chỉ đạo có liên quan đến nội dung này của Trung ương. Trên thực tế, một số địa phương đã sớm tiến hành nhất thể hóa chức danh bí thư đồng thời là chủ tịch hội đồng nhân dân (HĐND) hoặc ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã ở các địa phương và bí thư đồng thời là chủ tịch UBND cấp huyện. Đồng thời, triển khai nhất thể hóa một số chức danh cấp huyện như Chủ nhiệm Ủy ban Kiểm tra đồng thời là Chánh thanh tra, Trưởng Ban Tổ chức đồng thời là Trưởng Phòng Nội vụ…
Tuy nhiên, phải đến khi xây dựng và triển khai thực hiện Đề án 25, chúng ta mới thực hiện nhất thể hóa một cách quyết liệt hơn. Để xây dựng Đề án này, một số địa phương đã nghiên cứu, quán triệt rất kỹ các chủ trương, đường lối của Đảng; các cơ sở pháp lý liên quan, tham khảo nhiều ý kiến chuyên gia trong nước và xem xét, tham khảo kinh nghiệm các nước có hệ thống chính trị tương đồng như Lào, Trung Quốc… về các mô hình nhất thể hóa chức danh, sử dụng chung cơ quan tham mưu giúp việc của Đảng với cơ quan chuyên môn của chính quyền… Đề án đã nêu rõ một số giải pháp để tinh giản bộ máy, biên chế, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy là: Thực hiện nhất thể hóa một số chức danh, vị trí việc làm và khoán, hỗ trợ kinh phí hoạt động; thực hiện chế độ kiêm nhiệm một số vị trí việc làm phù hợp, tính chất công việc có liên quan, hỗ trợ lẫn nhau… Thực hiện nhất thể hóa chức danh lãnh đạo, quản lý: bí thư cấp ủy đồng thời là chủ tịch HĐND hoặc UBND cùng cấp; tiếp tục thí điểm nhất thể hóa chức danh bí thư cấp ủy đồng thời là chủ tịch UBND cấp huyện; cơ bản thực hiện bí thư cấp ủy đồng thời là chủ tịch UBND cấp xã; nhất thể hóa chức danh người đứng đầu cơ quan tham mưu của cấp ủy với thủ trưởng cơ quan chuyên môn của chính quyền cùng cấp. Theo đó, chủ tịch UBND cần nhất thể với bí thư cấp ủy; tiến tới hợp nhất cơ quan như: Tổ chức (của Đảng) và nội vụ (của chính quyền); thanh tra với kiểm tra; sử dụng cơ quan giúp việc chung trong khối Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể.
Việc nhất thể hóa, hợp nhất này vừa bảo đảm tinh giản, vừa bảo đảm sự giám sát của nhân dân đối với các tổ chức đảng và đảng viên, vừa tiết kiệm được nguồn lực và sự đóng góp của nhân dân
2. Những biểu hiện tích cực của việc nhất thể hóa các chức danh lãnh đạo
Nhất thể hóa chức danh bí thư cấp ủy đồng thời là chủ tịch UBND đã góp phần đổi mới phương thức lãnh đạo của cấp ủy các cấp; vì Bí thư vừa là người trực tiếp tiếp thu các chủ trương, nghị quyết của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước và của cấp ủy cấp trên, với tư cách là chủ tịch Ủy ban Nhân dân cá nhân đó lại sẽ là người trực tiếp chỉ đạo UBND, ủy ban Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị – xã hội tổ chức thực hiện các nhiệm vụ ở địa phương.Vì vậy, các nhiệm vụ chính trị được thực hiện đồng bộ, linh hoạt, kịp thời hơn; tạo sự thống nhất giữa chủ trương, nghị quyết của cấp ủy với chương trình hành động và việc triển khai tổ chức thực hiện của UBND. Vai trò, quyền hạn, trách nhiệm của người đứng đầu cấp ủy và UBND tập trung vào một người, do vậy tạo sự thống nhất cao trong mọi hoạt động, bảo đảm mọi công việc, thông tin đến cấp ủy là đến UBND, khắc phục tình trạng thiếu thống nhất giữa chủ trương lãnh đạo và tổ chức thực hiện, tư tưởng trông chờ, ỷ lại, đùn đẩy trách nhiệm hoặc tình trạng mất đoàn kết giữa bí thư cấp ủy và chủ tịch UBND. Bí thư cấp ủy đồng thời là chủ tịch UBND góp phần nâng cao vai trò lãnh đạo trực tiếp, toàn diện của cấp ủy Đảng, giúp cấp ủy trực tiếp nhận thông tin về việc điều hành của UBND được chính xác, kịp thời, tạo điều kiện tăng cường mối quan hệ phối hợp công tác, từng bước khắc phục hiện tượng đùn đẩy trách nhiệm giữa cán bộ khối UBND với cán bộ khối đảng, đoàn thể; nâng cao tinh thần trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, nhất là cấp phó. Cùng với đó, các bí thư cấp ủy đồng thời là chủ tịch UBND hầu hết đã kinh qua các chức danh bí thư hoặc chủ tịch UBND, nên nắm chắc tình hình địa phương, tiếp cận công việc nhanh; có tinh thần, ý thức trách nhiệm cao, gương mẫu, tận tuỵ với công việc; tích cực học tập, rèn luyện, nâng cao trình độ, kiến thức của bản thân để hoàn thành nhiệm vụ được giao.
Sau một thời gian thí điểm thực hiện mô hình Bí thư kiêm Chủ tịch UBND ở một số địa phương trong đổi mới phương thức lãnh đạo, thực hiện cải cách hành chính, góp phần tinh gọn bộ máy, thực hiện theo đúng chủ trương của Đảng, Chính phủ hiện nay là giảm đầu mối, giảm biên chế. Kết quả bước đầu có thể khẳng định, việc nhất thể hóa các chức danh và sáp nhập một số đơn vị đã bảo đảm được 3 mục tiêu: Tinh giản được bộ máy, vừa bảo đảm sự giám sát của nhân dân đối với các tổ chức đảng và đảng viên, vừa tiết kiệm được nguồn lực và sự đóng góp của nhân dân.
Từ thực tế này có thể khẳng định, chủ trương nhất thể hóa các chức danh đã giúp cán bộ rèn luyện, phấn đấu và trưởng thành, nâng cao trình độ, năng lực, khả năng tư duy toàn diện, tính quyết đoán, tự chịu trách nhiệm trước tập thể; bộ máy gọn nhẹ, tinh giản biên chế, tiết kiệm được một phần ngân sách, phù hợp với chủ trương cải cách hành chính, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức.
Nhất thể hóa các chức danh lãnh đạo có vai trò quan trọng bỏi chúng ta không chỉ dừng ở việc tinh giản biên chế mà gắn kết cả 3 nhiệm vụ: Đổi mới phương thức, nâng cao năng lực, sức chiến đấu của Đảng với đổi mới tổ chức bộ máy rồi mới đến tinh giản biên chế. Trong quá trình rà soát dễ nhận thấy Ủy ban Kiểm tra với Thanh tra về cơ cấu, tổ chức bên trong gần như trùng lặp và đều có chức năng thực hiện nhiệm vụ làm rõ các sai phạm nhằm xử lý, chấn chỉnh kỷ luật, kỷ cương và kiểm soát đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức trong hệ thống chính trị.
3. Những khó khăn đặt ra trong việc nhất thể hóa các chức danh lãnh đạo
Qua nghiên cứu cho thấy, các địa phương còn vướng mắc khá nhiều vấn đề:
Thứ nhất, cán bộ lãnh đạo địa phương chưa thấy rõ tác dụng của sự hợp nhất, từ đó chưa thực sự quyết tâm tiến hành. Những kết quả thu được về mặt tiết kiệm ngân sách hay tinh giản biên chế mới là bước đầu. Việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả lãnh đạo của cấp ủy và chính quyền địa phương chưa đủ. Để nhìn thấy được về mặt hiệu quả của đổi mới, cần phải tiếp tục lãnh đạo, chỉ đạo và hoàn thiện hơn nữa các mô hình thí điểm.
Thứ hai, công việc nhất thể hóa chức danh và hợp nhất các cơ quan đảng và chính quyền tương đồng về chức năng, nhiệm vụ rất phức tạp, động chạm nhiều mặt (cả về thể chế lẫn tư tưởng, chính sách…), đòi hỏi nhiều thời gian, công sức trong khi có những việc cần và có thể triển khai sớm hơn, đem lại kết quả nhanh hơn như việc rút gọn đầu mối trung gian bên trong mỗi cơ quan, tổ chức, xắp xếp lại các đơn vị sự nghiệp công lập, tinh giản biên chế. Đây cũng là yêu cầu của Nghị quyết Trung ương 6 khóa XII. Để có phương án hợp nhất tốt hơn cần thêm thời gian nghiên cứu.
Thứ ba, hầu như địa phương nào cũng gặp phải vấn đề nhân sự đáp ứng yêu cầu của việc nhất thể hóa và hợp nhất cơ quan. Các tỉnh, thành ủy đều khó khăn tìm được người có đủ các điều kiện về trình độ, năng lực, uy tín để đảm đương chức vụ lãnh đạo, quản lý vốn thuộc nhiều người. Đồng thời, có không ít băn khoăn về cơ chế kiểm soát quyền lực để một cá nhân dù có nhiều quyền lực hơn, nhưng không trở nên độc đoán, chuyên quyền. Hơn nữa làm sao để việc nhất thể hóa và hợp nhất không phải chỉ là trong thời gian ngắn mà phải duy trì một cách lâu dài, ổn định. Để giải quyết được khó khăn về nguồn nhân lực, các tỉnh đều nhận thấy cần có thời gian đào tạo, bồi dưỡng không phải chỉ một vài cá nhân mà cả một đội ngũ cán bộ với cách thức đào tạo, bồi dưỡng hiệu quả hơn hiện nay.
Thứ tư, chưa thống nhất trong triển khai thí điểm. Có ý kiến cho rằng trước hết thực hiện từ cấp huyện rồi lên cấp tỉnh thì sẽ chắc chắn hơn. Ngược lại có ý kiến cho rằng nên đồng thời cả cấp tỉnh và huyện, hoặc làm ở cấp tỉnh trước rồi triển khai xuống cấp huyện sau.
Bên cạnh những băn khoăn từ phía địa phương trong việc chấp hành chủ trương thí điểm, về mặt vĩ mô, cũng cần làm rõ hơn về mặt lý luận và khuôn khổ pháp lý cho việc nhất thể hóa người lãnh đạo cấp ủy Đảng với người lãnh đạo cơ quan hành chính địa phương cũng như hợp nhất một số cơ quan Đảng và chính quyền. Lý luận phải trả lời các câu hỏi: trong thể chế một đảng cầm quyền duy nhất của nước ta, việc nhất thể hóa chức danh bí thư cấp ủy và chủ tịch UBND và hợp nhất các cơ quan đảng và nhà nước tương đồng chức năng, nhiệm vụ có bảo đảm được sự lãnh đạo của tập thể cấp ủy đảng đối với chính quyền không, có bảo đảm kiểm soát quyền lực cá nhân người đứng đầu không, có bảo đảm HĐND là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương và cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương như Hiến pháp nêu hay chỉ là cơ quan giám sát và tư vấn cho người đứng đầu địa phương?
Những câu hỏi này cho đến nay chưa được phía lý luận trả lời thuyết phục nên cũng ảnh hưởng tới quyết tâm đổi mới của các địa phương
4. Một số đề xuất
Việc hợp nhất các cơ quan đảng, nhà nước tương đồng chức năng, nhiệm vụ cần được tiếp tục thí điểm, trong nhiệm kỳ Đại hội XII chưa nên áp dụng trên phạm vi toàn quốc.
Việc thí điểm đổi mới tổ chức bộ máy hệ thống chính trị không phải là mới. Chúng ta đã từng thực hiện thí điểm bỏ HĐND ở cấp quận, huyện trong những năm gần đây, sau đó hủy bỏ việc thí điểm. Như vậy, việc thí điểm có thể dẫn tới các kết quả trái ngược nhau. Có thể thành công nếu được thực hiện đồng bộ, trong thời gian đủ dài và môi trường tự nhiên như vốn có. Ngược lại nếu trong môi trường và điều kiện không đồng bộ thì có thể thất bại.
Từ thực tiễn triển khai thí điểm việc nhất thể hóa chức danh và hợp nhất một số cơ quan đảng, chính quyền ở các địa phương như đã nêu ở trên, có thể nói đến thời điểm hiện tại chưa có đủ cơ sở để khẳng định việc hợp nhất cần được triển khai trong phạm vi toàn quốc. Cũng chưa đủ thời gian để “tổng kết mô hình bí thư cấp ủy đồng thời là Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, cấp huyện ở những nơi có đủ điều kiện” như Văn kiện Đại hội XII nêu. Việc này chỉ có thể được thực hiện khi việc thí điểm có thời gian đủ dài, các mô hình thí điểm được vận hành trong cơ chế đồng bộ. Do vậy, thí điểm nên được thực hiện trong một không gian tập trung.
Khi đã thực hiện nhất thể hóa chức danh Bí thư cấp ủy với Chủ tịch UBND thì có thể và cần thực hiện hợp nhất các cơ quan đảng và chính quyền ở huyện để tạo nên sự đồng bộ trong lãnh đạo, quản lý. Ví dụ: hợp nhất Ban Tuyên giáo cấp huyện với Phòng Thông tin – Văn hóa; hợp nhất Văn phòng huyện ủy và Văn phòng HĐND và Ủy ban nhân dân thành một, hợp nhất Ban Tổ chức và Phòng Nội vụ, Ủy ban Kiểm tra với Thanh tra huyện, Ban Dân vận với Mặt trận Tổ quốc huyện và các đoàn thể khác.
Cần ban hành văn bản pháp luật và chính sách phục vụ cho việc thực hiện thí điểm.
Trong thực tế, nếu Bí thư cấp ủy đồng thời là Chủ tịch UBND, thì vai trò, quyền hạn của người đứng đầu địa phương đối với việc thực hiện pháp luật rất lớn. Các cơ quan sau hợp nhất sẽ hoạt động theo phương thức khác so với hiện nay. Hội đồng nhân dân sẽ khó có thể là cơ quan quyền lực của nhà nước ở địa phương, bầu ra Ủy ban nhân dân, có quyền bãi miễn Chủ tịch Ủy ban như Hiến pháp quy định mà sẽ chỉ là cơ quan tư vấn và giám sát Chủ tịch UBND. Như vậy, mô hình thí điểm sẽ rất khác, thậm chí đối lập với một số quy định trong Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND, Luật Chính quyền địa phương hiện nay. Vì vậy, trong khuôn khổ Hiến pháp và các quy định của Đảng về tổ chức bộ máy cấp ủy hiện nay, để tạo điều kiện pháp lý cho các địa phương thí điểm, cần có những văn bản pháp luật phù hợp. Về mặt chính quyền, cần ban hành một văn bản của Chính phủ về chính quyền địa phương ở tỉnh thực hiện thí điểm, trong đó quy định cụ thể vai trò, vị trí, chức năng của Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã, về các cơ quan chuyên môn của UBND cấp huyện, thành phần của UBND cấp xã.
Về mặt Đảng, cần có quy định về quyền hạn của cấp ủy, người đứng đầu cấp ủy và các cơ quan của cấp ủy để bảo đảm rằng, tổ chức đảng vẫn thực hiện được nguyên tắc tập trung dân chủ, tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách, tập thể cấp ủy có quyền hạn cao nhất, có thể kiểm soát được, thậm chí bãi miễn Bí thư cấp ủy nếu vi phạm Điều lệ và các quy định của Đảng. Điều này lại càng cần thiết vì trong thực tế, việc đấu tranh với các vi phạm trong nội bộ cấp ủy lâu nay khá hạn chế. Các vụ việc tham nhũng, vi phạm pháp luật của người đứng đầu cấp ủy thường do quần chúng phát hiện, tố cáo và được truyền thông tiếp sức, ít khi bắt đầu từ cấp ủy cùng cấp.
Để kiểm soát quyền lực, ngăn ngừa các sai phạm có thể xảy ra với Bí thư kiêm Chủ tịch UBND cấp huyện, cấp xã, cần có sự góp sức từ nhiều phía khác nhau. Riêng về phía tổ chức Đảng, cần giao cho Ủy ban Kiểm tra – Thanh tra cấp tỉnh những quyền hạn lớn hơn trong đấu tranh với người đứng đầu cấp ủy và UBND cấp huyện và cũng như vậy giữa cơ quan Kiểm tra – Thanh tra cấp huyện với người đứng đầu cấp ủy và UBND cấp xã. Cần giao cho cấp ủy cùng cấp quyền hạn và thủ tục bỏ phiếu bất tín nhiệm với Bí thư, và khi điều này xảy ra thì đương nhiên mất chức Chủ tịch UBND cùng cấp.
Về phía các cơ quan chính quyền, thành phần Hội đồng nhân dân phải được mở rộng, đa dạng hơn, có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm với Chủ tịch UBND và khi điều này xảy ra thì cấp ủy cùng cấp phải lựa chọn người thay thế chức vụ Bí thư và Chủ tịch UBND.
Để góp phần kiểm soát tốt đối với người đứng đầu cấp ủy và Chủ tịch UBND địa phương, cũng cần đổi mới về thể chế để các cơ quan bảo vệ pháp luật như Công an, Viện kiểm sát độc lập hơn với cấp ủy và chính quyền địa phương cùng cấp.
Để có nguồn cán bộ đáp ứng lâu dài ở tất cả các cấp thực hiện thí điểm, cần đổi mới chương trình đào tạo, bồi dưỡng chức danh trước hết là chức danh Bí thư kiêm chủ tịch UBND và các chức danh hợp nhất khác. Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh và tỉnh Quảng Ninh cần phối hợp xây dựng gấp chương trình, mở lớp đào tạo, bồi dưỡng riêng cho cán bộ của tỉnh với nội dung thật thiết thực trong thời gian hợp lý nhất.
Khi thực hiện nhất thể hóa chức danh lãnh đạo cũng như hợp nhất các cơ quan đảng và chính quyền, cần có chính sách tiền lương phù hợp, bảo đảm cho người đứng đầu cấp ủy và chính quyền, người đứng đầu các cơ quan hợp nhất “không muốn, không cần tham nhũng”. Cũng như vậy cần có chính sách đủ để khuyến khích người có chức vụ tự nguyện rời khỏi vị trí, thậm chí ra khỏi khu vực công, tạo điều kiện thuận lợi cho nhất thể hóa và hợp nhất. Quảng Ninh là tỉnh có nguồn thu ngân sách lớn, thuận lợi cho việc này, vì vậy cần được giao quyền chủ động cụ thể hóa chính sách tiền lương trong phạm vi của tỉnh theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 7 khóa XII vừa qua.
Chính phủ cần chỉ đạo đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính ở các bộ, ngành theo hướng xây dựng Chính phủ kiến tạo và Chính phủ điện tử.
Trên cơ sở xem xét lại chức năng, nhiệm vụ, đặc biệt là thủ tục hành chính của các cơ quan quản lý nhà nước phù hợp với cơ chế thị trường, với lộ trình phát triển chính phủ điện tử, sẽ thu gọn bộ máy, tinh giản biên chế của các bộ, cơ quan Trung ương. Đây cũng chính là thực hiện Nghị quyết Trung ương lần thứ 6 khóa XII. Điều này cần được thực hiện trong khoảng thời gian 3-4 năm, không nên dài hơn.
Từ kết quả đó, sẽ hình thành khuôn khổ và điều kiện pháp lý đồng bộ để thực hiện hợp nhất các cơ quan, thu gọn tổ chức bộ máy và tinh giản biên chế của cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, huyện trong những năm tiếp theo.
5. Kết luận
Trên thực tế, dư luận cũng còn băn khoăn với suy nghĩ, việc nhất thể hóa có dẫn đến chuyên quyền độc đoán, “vừa đá bóng, vừa thổi còi”, làm mất đi vai trò lãnh đạo, kiểm tra của Đảng? Hay lãnh đạo kiêm nhiệm lại cần nhiều hơn những cấp phó để hỗ trợ công việc, rồi vấn đề giải quyết lao động dôi dư sau khi tinh giản biên chế…? Vấn đề là phải có cơ chế, thể chế để kiểm soát quyền lực. Phải cụ thể hóa trong cơ chế, thể chế những nguyên tắc khi thực hiện hợp nhất, nhất thể hóa hai cơ quan, phân công rõ đối tượng chứ không phải cộng cơ học hai chức danh này với nhau. Lại cũng có ý kiến cho rằng, “trên đời này làm gì có đường, người ta đi nhiều thì thành đường”, vì vậy, ở các địa phương cần thận trọng hơn khi thực hiện Đề án, những tiểu đề án cụ thể sẽ làm rõ hơn những bước đi tiếp theo của “nhất thể hóa”.
Chúng ta không được chủ quan mà phải vừa làm vừa nghiên cứu, rà soát, rút kinh nghiệm, nhất là trong thực hiện nhất thể hóa chức danh phải có cơ chế kiểm soát quyền lực của người đứng đầu không được để phát sinh tiêu cực, hậu quả.
Thực tiễn cho thấy, nhất thể hóa một số chức danh là hướng đi đúng, khả thi nhất hiện nay nhằm hiện thực hóa Nghị quyết Đại hội XII của Đảng về tinh giản bộ máy, tinh giản đội ngũ cán bộ, công chức. Như vậy, cả lý luận và thực tiễn đã chứng minh, mô hình nhất thể hóa một số chức danh là giải pháp khả thi nhất mang tính đột phá trong thực hiện mục tiêu tinh giản tổ chức gắn với tinh giản biên chế mà Nghị quyết Đại hội XII đã vạch ra./.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Https://thuvienphapluat.vn, Nghị quyết số 18 – NQ/TW, ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương khóa XII “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.
2. Https://thuvienphapluat.vn, Nghị quyết số 10/NQ-CP của Chính phủ: Ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25 tháng 10 năm 2017 của Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.
TS Vũ Thị Hồng Khanh
Học viện Chính trị Khu vực 1
